Bundeskanzlerin Angela Merkel (3.v.r) kommt mit Markus Söder (r, CSU), Ministerpräsident von Bayern, und Michael Müller (l, SPD), Regierender Bürgermeister von Berlin, nach einem Treffen mit den Ministerpräsidenten der Länder zu steigenden Infektionszahlen (Quelle: dpa/Stefanie Loos)
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Video: Abendschau | 15.11.2020 | Iris Marx | Bild: dpa/Stefanie Loos

Corona und Grundrechte - Der Gipfel der Verordnungen

Seit Monaten zählen die Gerichte die Landesregierungen an, die Corona-Maßnahmen endlich auf gesetzliche Füße zu stellen. Mit der nächsten Bund-Länder-Schalte am Montag stehen weitere exekutiven Hinterzimmer-Verordnungen an. Ist Besserung in Sicht? Von Iris Marx

Sven Kohlmeier hat einen ganzen Stapel Papier in der Hand. Es sind Unterlagen aus dem Rechtsausschuss, in dem er als SPD-Abgeordneter im Landesparlament sitzt. "Das hier sind alles Gesetzesvorhaben, zu denen es ausführliche Sachverständigenanhörungen gab", berichtet Kohlmeier rbb|24. Ob Mietendeckel oder Datenschutzgesetze: Jede Fraktion dürfe bei solchen Anhörungen die Sachverständigen einladen, deren Positionen ihnen im Gesetzgebungsverfahren wichtig erscheinen. "Bei den Corona-Maßnahmen könnte man sich so nicht nur mit den gesundheitlichen Auswirkungen auseinandersetzen, sondern auch mit den sozialen, wirtschaftlichen oder bildungspolitischen."

Der SPD-Mann wundert sich nun, warum die SPD-geführte Berliner Landesregierung so ein öffentliches und demokratisches Verfahren ausgerechnet bei einschneidenden Maßnahmen, wie sie im Kampf gegen das Corona-Virus eingesetzt werden, nicht einsetzt. "Die Diskussion muss ins Parlament, und zwar nicht nur hier in den Plenarsaal, sondern auch in die Ausschüsse mit den Experten, damit eine breite Diskussion über die Maßnahmen möglich ist". Kohlmeier ist mit dieser Forderung nicht allein. Vor allem aus AfD und FDP kommt großer Protest gegen die Verordnungspolitik des rot-rot-grünen Senats.

Grundrechtseinschränkungen am Gesetzgeber vorbei

Dennoch hat sich am Verfahren, dass sich die Länderchefs mit der Bundeskanzlerin über die anstehenden Maßnahmen beraten, nicht viel geändert: Sie geschehen stets hinter verschlossener Tür. In der anschließenden Pressekonferenz können einige wenige Fragen gestellt werden, doch der Abwägungsprozess ist nicht annähernd so transparent wie in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren.

Die Bund-Länder-Gipfel sind keine gesetzgebende Institution. Auch Verordnungen dürfen sie nicht erlassen. Deswegen müssen die einzelnen Bundesländer die dort getroffenen Beschlüsse beraten und mit einer Rechtsverordnung umsetzen. Aber auch dieser Prozess geschieht bislang hinter verschlossener Tür. Die jeweilige Verordnung muss grundsätzlich nicht im Parlament beraten werden und gelangt auch in keinen Ausschuss.

Rechtsverordnungen gelten als "untergesetzliche Normen"

"Das ist ein Problem für die Legitimität der Maßnahmen", befürchtet der Verfassungsjurist Uwe Volkmann von der Goethe-Universität in Frankfurt. "Eine parlamentarische Debatte eröffnet die Chance, Alternativen und andere kritische Positionen zu Wort kommen zu lassen. Das findet gerade nicht statt, so dass sich vielleicht auch deswegen der Protest gegen die Maßnahmen teilweise so verquere Räume sucht wie etwa die Querdenker", sagt Volkmann gegenüber rbb|24.

Noch werden die Maßnahmen von einem Großteil der Berlinerinnen und Berliner mitgetragen. Es gibt jedoch noch ein weiteres Problem: Die Gerichte entschieden zuletzt bei verschiedenen Eilverfahren zwar häufig für den Bestand einzelner Maßnahmen, jedoch werden die Forderungen der Richter lauter, dass sich die Regierungen wegen der Grundrechtseingriffe von Sperrstunden oder Reisebeschränkungen auf richtige Gesetze stützen müssen. Zuletzt hatte das Verwaltungsgericht Hamburg darauf hingewiesen, dass eine gesetzliche Grundlage fehle.

Wie sehr die Corona-Verordnungen die Grundrechte der Berliner einschränken können, ist der Verordnung selbst zu entnehmen. Ganz hinten in den Schlussvorschriften sind sie Paragraph 11 aufgelistet: "Durch diese Verordnung werden Grundrechte der Freiheit der Person, der Versammlungsfreiheit, der Freizügigkeit und der Unverletzlichkeit der Wohnung eingeschränkt". Bereits im Mai warnte der ehemalige Vorsitzende des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier gegenüber tagesschau.de: "Das Bundesverfassungsgericht hat schon vor Jahrzehnten den Wesentlichkeitsgrundatz entwickelt, der den Gesetzgeber verpflichtet, grundlegende Entscheidungen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, selbst zu treffen und sie nicht der Exekutive – also einer Regierung – zu überlassen."

Das Spiel auf Zeit

Warum der Berliner Senat dennoch seit Monaten anders verfährt, rechtfertigt Christian Gaebler als Chef der Senatskanzlei so: "Es ist keine Zeit. Wenn ich hochgehende Infektionszahlen habe, dann kann ich kein normales Gesetzgebungsverfahren machen. Wenn der Senat ein Gesetz vorlegen würde, dann müssten wir erstmal in drei Wochen eine Anhörung machen mit den jeweiligen Verbänden und Beteiligten. Dann wird es ins Parlament gegeben, das dann das Gesetz in zwei Lesungen behandelt eventuell auch noch mit Anhörungen. Das funktioniert in einer Pandemie nicht." Der Verordnungsweg ist daher schneller und unkomplizierter.

Jedoch gehören Maßnahmen wie der Mindestabstand, Kontaktbeschränkungen, Betriebsschließungen oder Reisebestimmungen schon seit Monaten zum pandemischen Instrumentenkasten, der eigentlich längst hätte einmal gesetzlich legitimiert werden können. "Der Bundestag ist ja dabei, das Infektionsschutzgesetz so zu präzisieren, so dass die Maßnahmen dort im Detail noch einmal dargelegt werden. Wir beziehen uns bei den Verordnungen ja immer auf dieses Bundesgesetz. Das wird nächste Woche hoffentlich abgeschlossen", so Staatssekretär Gaebler. Damit soll eine bundesgesetzliche Grundlage entstehen, die dann für die Landesverordnungen den Rahmen der Maßnahmen vorgeben soll - eben eine ordentliche Ermächtigungsgrundlage, eine Befugnisnorm.

Hoffnung auf eine gesetzliche Regelung im Bundestag

Diese Neuregelung im Infektionsschutzgesetz hat die erste parlamentarische Beratung, die sogenannte erste Lesung, bereits in der vergangenen Woche durchgemacht. Am Donnerstag war der Entwurf dann im Gesundheitsausschuss des Bundestags Thema einer mehrstündigen Anhörung. Das Urteil der meisten Sachverständigen war jedoch wenig optimistisch. "Aus dem grundrechtlichen Wesentlichkeitsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Befugnisnorm selbst regeln muss. Je schwerer in Grundrechte eingegriffen wird, desto detailreicher und genauer muss die parlamentarische Norm sein", sagte Anika Klafki, Juniorprofessorin für öffentliches Recht an der Universität in Jena. Um dem zu genügen, müsse ein Gesetz drei Fragen beantworten: Was darf angeordnet werden? Unter welchen Voraussetzungen darf die jeweilige Maßnahme angeordnet werden und welchen Grenzen unterliegt die Maßnahme. "Auf keine dieser drei Fragen gibt der derzeitige Entwurf eine klare Antwort", so Klafki.

Noch kann der Entwurf nachbearbeitet werden, bevor er nächsten Mittwoch nach der zweiten und dritten Lesung zur Abstimmung im Bundestag steht. Das ist ein weiterer wesentlicher Vorteil eines Gesetzgebungsverfahrens: Handwerkliche Mängel können entdeckt werden, bevor es in der Praxis Probleme gibt.

26 Kommentare

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  1. 26.

    Es ist doch immer wieder erstaunlich, wie viel von Ihnen doch (meinen) alles besser (zu) wissen. Warum sind Sie nicht längst in der Politik tätig? Dann könnten Sie doch mitgestalten und alles wäre bestimmt ganz anders. Sie haben alle bestimmt auch schon zig Jahre Erfahrung im Umgang mit einer Pandemie und wissen, wie es geht. Warum bringen Sie sich nicht sinnvoll ein, statt nur zu meckern. Und was die sog. "Querdenker" betrifft: Es wäre allen geholfen, wenn diese Leute überhaupt mal anfangen würden zu denken. Bis in die kleinsten Ecken der Welt gibt es die selbe Pandemie, aber viele von Ihnen meinen immer noch, sie wäre nur für Deutschland erfunden von Merkel, Gates oder sonstwem. Bloß nicht selber das Teil zwischen den Ohren einschalten. Nö, lieber irgendwelchen Möchtegerns hinterherlaufen, die sich in ihrem stillen Kämmerlein dann vielleicht nur lustig machen darüber, wie viel sie doch so leicht mit ihren Floskeln einfangen konnten.

  2. 25.

    Bei allem Verständnis für den Volkstrauertag und die Völkervereinigung muss es sein, dass in diesen Zeiten die Royals um die Welt düsen und unsereins soll mit dem Arsch zu hause bleiben. Das an diesem Wochenende, wo bereits absehbar war, dass sich die Maßnahmen länger hinziehen und verschärfen werden. Wir sitzen alle in einem Boot? Eben nicht.
    Ohne eine Coronaleugnerin zu sein, verärgert mich dieses Messen mit zweierlei Maß immens und kann somit Verstimmung einzelner nachvollziehen. Damit und mit vielen anderen nicht nachvollziehbaren Entscheidungen entsteht Unglaubwürdigkeit und Wut.

  3. 24.

    Gott sei Dank ,das wir keine Verfassung haben.
    Wir haben ja nur ein Grundgesetz und das ist für unsere sogenannten Volksvertreter halt nur ein Papier,

  4. 23.

    wer hätte vor n Jahr gedacht, das wegen Viren, der demokratische Rechtsstaat in einer Verfassungskrise gerät?

    rechtswidriges "rechtfertigt Christian Gaebler als Chef der Senatskanzlei so: "Es ist keine Zeit.""
    SIe hatten seit Februar genug Zeit um Grundrechte und Seuchenschutz unter einen Hut zu bringen - stattdessen verklüngeln sie die Zeit mit Lobbyisten beim Kaffeekränzchen.

    "Wenn der Senat ein Gesetz vorlegen würde,... funktioniert in einer Pandemie nicht." - ach, aber im Bundestag und Bundesrat soll innerhalb eines Monats ein Gesetz beschlossen werden, daß dem Bundesgesundheitsministerium noch mehr Macht gewährt um weitreichender "top to down" regieren zu können.

  5. 21.

    Genau das ist das Thema! Das Infektionsschutzgesetz ist dafür gedacht, sich plötzlichen und unerwarteten, gefährlichen Massenerkrankungen schnell und wirksam entgegenstellen zu können. Das war im Frühjahr der Fall. Dann hat man aber den gesamten Sommer abgewartet, ohne eine breite Diskussion über weitere Maßnahmen zu führen, obwohl man wusste, dass im Herbst die Zahlen wieder steigen würden. Genau so wenig hat man Testkapazitäten oder Behandlungsmöglichkeiten massiv ausgebaut bzw. vorbereitet. Krankenschwestern und Pfleger wurden in der ganzen Zeit nicht weitergebildet, obwohl man wusste, dass das Intensivpflegepersonal nicht reicht. Über all das hätte debattiert werden müssen. Stattdessen hat man sich weiter auf teils zweifelhafte Verordnungen verlassen.

  6. 20.

    Im Frühjahr war die Situation dermaßen akut , da blieb der Regierung nichts anderes übrig als auschließlich mit Verordnungen zu reagieren.
    Nun, man wußte das die zweite Welle kommt, oder gar, dass wir es mit Covid 19 noch sehr lange zu tun haben werden.
    Die Regierung hätte sehr wohl schon viel früher das Parlament einbinden sollen.

  7. 19.

    Ich habe mir nichts zu schulden kommen lassen und war immer maßnahmentreu, habe mich also nicht wie ein Irrer oder infantiler Rebell aufgeführt. Wie es bei Ihnen aussieht, vermag ich natürlich nicht zu beurteilen ...

  8. 18.

    In einer Demokratie sollten sich die drei Gewalten Legislative, Judikative und Exekutive gegenseitig überwachen, wie kann also das Bundesverfassungsgericht den Bundestag auffordern, Gesetze zu verfassen, die in die wesentlichen bestehenden Grundrechte der Demokratie eingreifen, weil aufgrund der Verordnungen zum Infektionsschutzgesetz keine Rechtsgrundlage besteht? Ausnahmeverordnungen im Infektionsschutzgesetz werden dann zum Gesetz, aus Bussgeld wird eine Straftat! Und das Bundesverfassungsgericht schaut nur zu? Das ist dann das Ende der Demokratie!

  9. 17.

    „Hinterzimmer-Verordnungen“ ist billige Polemik. Statt mit Papierstapeln rum zu wedeln und die Rechtmäßigkeit der geltenden Maßnahmen in Frage zu stellen, sollten sich unsere Abgeordneten mal mit der Entstehung des Infektionsschutzgesetztes befassen. Ich bin mir sicher, genau da wurden Sachverständige gehört, und in dessen Folge haben Bundestag und Bundesrat wohl überlegt das geltende Recht beschlossen und den Ländern das Recht zum Erlass von Rechtsverordnungen zugewiesen, die auch Grundrechte einschränken. Wenn die Länderregierungen nun davon Gebrauch machen müssen, so ist dies eben keine Entrechtung der Parlamente. Es wird nichts besser, wenn alle glauben, zu allem endlos mitreden und mitentscheiden zu müssen.

  10. 16.

    Aus welchem Land kommt dein Kommentar? Süd-Sudan? Mali? Oder Weißrussland? Aus einem demokratischen Staat kann das nicht kommen was du da verzapfst. Und die Bundesrepublik ist eindeutige einer der demokratischsten Staaten der Welt.

  11. 15.

    "So unverantwortlich, wie sich die meisten verhalten haben und noch immer verhalten, wäre es wirklich besser, wenn man diese entmündigen ließe". Hallo Frank, da stimme ich Ihnen voll und ganz zu und fangen am Besten damit bei Ihnen an.

  12. 14.

    Den Damen und Herren in unserer Regierung haben glaube ich Spaß daran gefunden uns Bürger zu Bevormunden.!!Warum Entscheiden keine Mediziner über irgendwelche Maßnahmen???

  13. 13.

    Solche Bockschüsse werden auch mit der parlamentarischen Mitbestimmung geschossen werden. Wir leben doch nicht in einer Demokratie. Das ist ein Wunschdenken vieler Mitbürger. Frau Bundeskanzlerin gibt den Ton an und alle Länderchefvasallen stimmen zu und sagen ja und amen. Wo das Grundgesetz in weiten Teilen ausgesetzt wird gibt es keine Demokratie.

  14. 12.

    Ich kann den vorangegangenen Kommentaren nur zustimmen. Adieu Demokratie!
    Und dazu noch, dass in den Medien so gut wie gar nicht darüber berichtet wird, welche Rechte hier ausgehebelt werden sollen und mit welcher Willkür die Volksvertreter herrschen! Stattdessen werden täglich schauderhafte Zahlen genannt und Schuldner gesucht, damit der Bürger auch immer bei der Stange gehalten wird!

  15. 11.

    So unverantwortlich, wie sich die meisten verhalten haben und noch immer verhalten, wäre es wirklich besser, wenn man diese entmündigen ließe und die Wissenschaftler das Denken für sie übernehmen bzw. das erste Mal überhaupt nutzen!

  16. 10.

    "Größe Teile derer, die genau das kritisieren, hinterfragen und dagegen demonstrieren, werden doch pauschal seit Monaten als Corona-Leugner diffamiert!"

    Könnte daran liegen, dass sie es sind. Besonders wenn keine Masken getragen und keine Abstände eingehalten werden und man die Demonstranten wegzerren und -tragen muss, weil sie sich wie kleine bockige Kinder aufführen! Super Diskussionsgrundlage!

  17. 9.

    Falsch! Sie werden rsp. wurden nicht übergangen: https://www.zdf.de/nachrichten/politik/coronavirus-bundestag-beschluesse-100.html

  18. 8.

    Ich habe den Entwurf zum IfSG gelesen und bin erschüttert, ja fassunglos. Es ermächtig zu massiven Grundrechtseinschränkungen, enthält unteranderem einen "indrekten" Impfzwang, digitale Überwachung und vieles mehr.
    siehe §§ 28a und 36 IfSG!

  19. 7.

    Es ist nur noch eine Frage der Zeit bis unser Dream Team Merkel / Söder dem Vorbild Österreich folgen wird und den kompletten Lockdown verkünden. Dieser Schritt wird uns als alternativlos verkauft. Gesagt wird, der Impfstoff ist die Lösung. Darauf wird die ganze Zeit hingearbeitet, damit alle danach Geiern, in der Annahme, dadurch ihr altes Leben zurückzubekommen. Das wird aber nie mehr so sein. Aufgrund der immensen Kosten werden Steuererhöhungen, neue Steuern und Rente mit 70 durchgeboxt. Mal schauen ob es der Mehrheit der Bevölkerung gefällt, wenn es an den eigenen Geldbeutel geht.

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