Porträt des Vertreters der Professur für Public & Nonprofit Management Prof. Dr. John Siegel (Quelle: HAW Hamburg/Paula Markert)
Bild: HAW Hamburg/Paula Markert

Interview | Nach Stopp der Kreisreform - "Ziele der Reform können jetzt nicht mit Zwang erreicht werden"

Die Brandenburger Landesregierung hat mit der Kreisreform ihr wichtigstes Projekt abgeblasen - wegen des Widerstands aus Landkreisen und Kommunen. Nun sollen nötige Reformen freiwillig passieren. Der Verwaltungswissenschaftler John Siegel ist skeptisch.

rbb|24: Herr Professor Siegel, die Brandenburger Landesregierung hat die von ihr geplante Kreisgebietsreform wegen des massiven Widerstandes aus den Kommunen und Landkreisen gestoppt und setzt jetzt darauf, dass diese freiwillig kooperieren. Wie erfolgversprechend ist das?

John Siegel: Auch bislang ist es ja nicht verboten, dass Landkreise und Kommunen in Brandenburg untereinander kooperieren. Allerdings ist bei den Aufgaben der Kernverwaltung, um die es ja bei der Kreisgebietsreform vor allem ging, die Zusammenarbeit bislang marginal. Kernverwaltung ist alles, was mit bürgernahen Dienstleistungen zu tun hat, beispielsweise Baugenehmigungen, Soziales, Jugendämter. Wenn diese Zusammenarbeit so vorteilhaft wäre, hätten sich Kommunen und Landkreise bislang schon zusammengeschlossen.

Das klingt nicht sehr erfolgversprechend. Gibt es noch andere Hürden?

Solche Kooperationen bergen zudem konkrete Probleme. Zum Beispiel das Problem politischer Verantwortlichkeit, wenn Dinge schief laufen. Je mehr Beteiligte es bei einer Kooperation gibt, desto diffuser werden die Verantwortlichkeiten.

Außerdem stellt sich die Frage nach der politischen Steuerung. Die Kreisverwaltung wird durch den Kreistag überwacht und demokratisch legitimiert. Wenn zum Beispiel drei Kreisverwaltungen zusammenarbeiten, sind drei Kreistage involviert. Dann stellt sich die Frage: Wie ist es mit der demokratischen Legitimation? Wer überwacht und wer hat die Handhabe, um einzugreifen, wenn etwas schief läuft?

Darüber hinaus steigen durch den höheren Koordinationsaufwand die Kosten. Je größer die Interessenunterschiede bei den Beteiligten sind, desto größer sind der Koordinationsaufwand und damit die Kosten.

Können Sie ein Beispiel nennen?

In den 1990er Jahren wurden beispielsweise Formen kommunaler Zusammenarbeit bei der Wasser- und Abwasserentsorgung geschaffen, Stichwort Wasser- und Abwasserzweckverbände. Die waren aber oftmals überdimensioniert, was überhöhte Gebühren zur Folge hatte. Daraus sind politische Probleme entstanden, teilweise bis hin zur Abwahl von Bürgermeistern. Diese Erfahrung kann man nicht verallgemeinern, zumal die Finanzierung bei den meisten kommunalen Aufgaben über Steuergelder und nicht über Gebühren läuft. Aber zumindest ist daran sichtbar, dass solche Strukturen problematisch sein können.

Welche Kooperationen bräuchte es Ihrer Meinung nach unter den Kommunen und unter den Landkreisen in Brandenburg?

Das ist sehr unterschiedlich. In den Berlin-ferneren Landkreisen geht es beispielsweise mehr um Fachkräftesicherung als in den Berlin-nahen Landkreisen. Die eigentliche Herausforderung ist, hier auch eine Flexibilisierung hineinzubringen. Dass zum Beispiel ein Kollege aus einer anderen Kreisverwaltung einen Bauantrag bearbeitet, wenn in der eigenen Kreisverwaltung gerade niemand dafür zur Verfügung steht. Es muss ein vertrauensvolles Geben und Nehmen zwischen den Kommunen und Landkreisen entstehen. Allerdings ist die Schwierigkeit, dass die Verwaltungsmitarbeiter in der Regel jetzt schon sehr ausgelastet und die Möglichkeiten damit auch begrenzt sind.

Linken-Fraktionschef Ralf Christoffers hat im rbb gesagt, man werde "in den nächsten Jahren prüfen müssen, ob man eine verpflichtende Zusammenarbeit ausspricht". Kann die Brandenburger Landesregierung Kommunen und Landkreise zur Kooperation zwingen – und wenn ja, wie?

Ich bin da skeptisch. Das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung ist im Artikel 28 des Grundgesetzes geschützt. Das heißt, das Land kann Kommunen relativ wenig vorschreiben dazu, wie sie sich organisieren und wie sie Geld dafür einsetzen. Ausnahmen sind die sogenannten Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Hier schreibt das Land ziemlich genau vor, wie die Umsetzung auszusehen hat und hat auch einen relativ weiten Eingriffsspielraum. Aber grundsätzlich können Kommunen weitgehend selbst bestimmen. Und da werden Kommunen klagen, wenn das Land versucht, ihre Kompetenzen zu beschneiden. Die Möglichkeiten der Landesregierung, die Zusammenarbeit bei Aufgaben vorzuschreiben, sind begrenzt.

Es wird also keine zeitnahe Umsetzung geben?

Herr Christoffers sagt nicht ohne Grund "in den nächsten Jahren". So wie die Stimmung aktuell ist, glaube ich nicht, dass mit Zwang Ziele erreicht werden können, die mit der ursprünglich geplanten Reform nicht erreicht werden konnten. Das, was gerade gescheitert ist, kann man nicht durch Zwang an anderer Stelle durchsetzen. Es geht jetzt eher darum, sich an einen Tisch zu setzen und zu schauen: Wie können Konsenslösungen für langfristig auch in Krisenzeiten finanziell tragbare Verwaltungsstrukturen im Land aussehen.

Das Ziel, solche Strukturen zu schaffen, ist jetzt in Gefahr. Das Land wollte, dass die Kommunen sich eigene Finanzierungsstrukturen aufbauen. Ich habe den Eindruck, die Kommunen versuchen dagegen, langfristig Kosten für kleinteilige Strukturen dem Land aufzubürden.

Welche Möglichkeiten hat die Landesregierung neben Zwang noch? Den verschuldeten kreisfreien Städten zum Beispiel hat sie für die Umsetzung ihrer Kooperationsversprechen eine Teilentschuldung in Aussicht gestellt. Wird das funktionieren?

Eine Teilentschuldung finde ich sehr fragwürdig, weil dadurch die Ursachen der Verschuldung nicht angegangen werden. Die sind nicht ohne die geplanten Fusionen zu beseitigen. Neben Zwangsmaßnahmen hat das Land noch die Möglichkeit, finanzielle Anreize zu schaffen. Zum Beispiel im Bereich der Digitalisierung kann es sagen: Wir finanzieren eine bestimmte IT-Lösung, wenn die Kommunen sich bereit erklären, sie auch zu nutzen. Aber ich bin skeptisch, ob so etwas funktioniert. Erfahrungsgemäß wollen die Kommunen eigenständig agieren, zum Beispiel den eigenen Dienstleister beauftragen, um zu gewährleisten, dass die Lösung auch zum bisherigen System passt.

Das Interview führte Annette Bräunlein

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